正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系，過(guò)去是、現(xiàn)在依然是農(nóng)村改革的主線(xiàn)。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，正是為了回應(yīng)中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)變遷。
實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制30多年來(lái)，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分設(shè)”，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，也為我國(guó)農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步提供了制度保障。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生深刻變化。截至2015年底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地中已有33.3%發(fā)生了流轉(zhuǎn)，2.3億承包戶(hù)中有6600萬(wàn)戶(hù)或多或少流轉(zhuǎn)了土地?，F(xiàn)在，這個(gè)趨勢(shì)還在繼續(xù)，那么問(wèn)題來(lái)了：擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人不再種地，種地的人又沒(méi)有相應(yīng)權(quán)利，應(yīng)該用什么樣的制度安排來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)這一客觀現(xiàn)象？
在“兩權(quán)分設(shè)”的基礎(chǔ)上，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，就是一種適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展、適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的制度安排。需要注意的是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象早已出現(xiàn)，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的實(shí)踐極為豐富。在政策層面需要厘清的，是進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”的具體辦法，把農(nóng)民集體的所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)界定清楚，真正做到承包戶(hù)能放心流轉(zhuǎn)土地、經(jīng)營(yíng)者能放心投資土地。
農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，受到兩個(gè)現(xiàn)實(shí)因素的推動(dòng)，一個(gè)是城鎮(zhèn)化，一個(gè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。從歷史進(jìn)程看，城鎮(zhèn)化的推力更大一些，許多地方尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村就已經(jīng)空心化了。然而，人的流動(dòng)需要各個(gè)方面的社會(huì)體系作支撐，當(dāng)前戶(hù)籍、教育、醫(yī)療等方面的路障正在打開(kāi)，但基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固，因此農(nóng)村土地權(quán)益的調(diào)整，在很長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期內(nèi)還需要為農(nóng)民留下退路。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，允許農(nóng)民進(jìn)城落戶(hù)不必退承包地，是正確而理性的選擇。
從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將是推動(dòng)農(nóng)村土地權(quán)益調(diào)整最重要的力量。在“三權(quán)分置”問(wèn)題上，有一點(diǎn)必須十分清醒：土地流轉(zhuǎn)不是目的，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化才是。這個(gè)過(guò)程很難一蹴而就。引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合理流轉(zhuǎn)、推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是完善“三權(quán)分置”辦法的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中有不少通過(guò)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者抱怨，簽訂的流轉(zhuǎn)合同期限很短，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資回報(bào)期較長(zhǎng)，不敢作長(zhǎng)期投入；需要的資金量大，而經(jīng)營(yíng)的土地不能用于抵押融資。然而，仍有必要把當(dāng)前土地交易制度成本的問(wèn)題，放到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的整個(gè)歷史過(guò)程中來(lái)考量。方向?qū)α?，慢一點(diǎn)問(wèn)題不至于太大；過(guò)于心急的話(huà)，恐怕就有走偏的風(fēng)險(xiǎn)。
處理農(nóng)民集體和承包戶(hù)關(guān)于承包土地、承包農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)利邊界及相互權(quán)利關(guān)系，復(fù)雜而敏感，還有很長(zhǎng)的路要走。無(wú)論是實(shí)踐探索還是理論創(chuàng)新，都應(yīng)當(dāng)奔著一個(gè)方向去：促進(jìn)土地資源合理利用，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)、研究員）
