從今年1月1日零時(shí)起，長江流域重點(diǎn)水域開始實(shí)行10年禁漁，長江流域禁捕退捕從攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向持久戰(zhàn)。與此同時(shí)，還有另一件大事值得關(guān)注，那就是長江保護(hù)有了“專門法”，為保護(hù)長江提供強(qiáng)有力的法治保障。
2020年12月26日，十三屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過《中華人民共和國長江保護(hù)法》（簡稱“長江保護(hù)法”），該法將于今年3月1日起施行。長江保護(hù)法針對(duì)長江特點(diǎn)和存在的突出問題，采取特別的制度措施，為推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供有力法治保障、筑牢綠色發(fā)展根基，標(biāo)志著長江大保護(hù)進(jìn)入依法保護(hù)的新階段。
首部流域法為長江“治病”
“今天的長江病了。”2019年12月，長江保護(hù)法草案首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)會(huì)議審議，全國人大環(huán)資委主任委員高虎城作立法說明時(shí)表示，長江是我國重要的戰(zhàn)略水源地、生態(tài)寶庫和重要的黃金水道，在維護(hù)國家生態(tài)安全中的地位舉足輕重。但今天的長江水污染形勢嚴(yán)峻，30%的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)位于飲用水水源地周邊5千米范圍內(nèi)、跨區(qū)域違法傾倒危險(xiǎn)廢物呈多發(fā)態(tài)勢。
長江保護(hù)法，正是為了給長江治病。
“這是我國第一部流域法。”國家生態(tài)保護(hù)專家委員會(huì)委員、中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法研究會(huì)副會(huì)長孫佑海指出，長江保護(hù)法從規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展、保障與監(jiān)督、法律責(zé)任等方面作出了系統(tǒng)規(guī)定，不僅為長江流域保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)，也為我國其他流域的依法治理提供了良好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。
“作為公益訴訟檢察官，特別關(guān)注法律條文中涉及長江生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面的痛點(diǎn)、難點(diǎn)問題。”第一時(shí)間聽到長江保護(hù)法表決通過的消息，重慶市人民檢察院第一分院檢察四部主任劉昌強(qiáng)難掩興奮之情。
黨的十九大對(duì)推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展作出了總體部署，近年來長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，但長江生態(tài)環(huán)境硬約束機(jī)制尚未建立。從長江流域系統(tǒng)性和特殊性出發(fā)的長江保護(hù)法，是一部具有針對(duì)性、特殊性和系統(tǒng)性的法律。
長江保護(hù)法中有很多“禁止條款”：禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目，禁止在長江流域河湖管理范圍內(nèi)傾倒、填埋、堆放、棄置、處理固體廢物等，占用長江流域河湖岸線，嚴(yán)禁非法采砂，嚴(yán)厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為……
“這些條款都涉及長期以來長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)方面的脆弱神經(jīng)和薄弱環(huán)節(jié)，本次立法將其作為重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，充分體現(xiàn)了黨和國家全面加強(qiáng)流域治理、切實(shí)保護(hù)好長江的堅(jiān)決態(tài)度。”劉昌強(qiáng)說，長江保護(hù)法為檢察機(jī)關(guān)辦理涉長江案件提供了更明確的政策指向和更充分的法律適用依據(jù)。
推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋
說到保護(hù)長江，大家感受最顯著的就是“江鮮”越來越吃不到了。為保護(hù)長江生態(tài)資源，國家出臺(tái)的舉措之一就是禁捕退捕。而作為一部全面保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境的法律，長江保護(hù)法將“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”寫入法律，即涉及長江的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。
孫佑海認(rèn)為，長江保護(hù)法將長江流域的自然資源、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及社會(huì)發(fā)展等因素在整個(gè)流域進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性考量，謀求在大保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
大保護(hù)是“全保護(hù)”。長江保護(hù)法規(guī)定：長江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)；長江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理。
大保護(hù)是“嚴(yán)保護(hù)”。今年1月1日起，長江進(jìn)入全面禁漁的新階段，“禁捕”規(guī)定主要是為破解長江“無魚”和珍稀瀕危物種受到嚴(yán)重威脅的困局。
貴州省畢節(jié)市赤水河段地處長江上游珍稀特有魚類國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍，曾某飛等3人曾使用電擊方式在這里捕撈野生魚類，共捕獲河魚205條。案發(fā)后，曾某飛等3人與檢察院、當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局達(dá)成增殖放流生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，自愿登報(bào)道歉和修復(fù)受損生態(tài)。
限期履行、勞務(wù)代償、增殖放流、技改抵扣、替代性修復(fù)等，這些舉措是公益訴訟司法實(shí)踐中常用的辦法，目的就是要推動(dòng)在長江流域重點(diǎn)水域區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)和修復(fù)。
“著眼于中華民族的永續(xù)發(fā)展，長江保護(hù)法將長江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)置于壓倒性地位。”孫佑海分析說，法律明確，國家建立長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，國家加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)長江干流及重要支流源頭和上游的水源涵養(yǎng)地等生態(tài)功能重要區(qū)域予以補(bǔ)償。
長江保護(hù)法還進(jìn)一步完善橫向補(bǔ)償制度，推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制全覆蓋、規(guī)范化、系統(tǒng)化，鼓勵(lì)長江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之間開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，鼓勵(lì)社會(huì)資金建立市場化運(yùn)作的長江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金；鼓勵(lì)相關(guān)主體之間采取自愿協(xié)商等方式開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。
建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制
長江全長6300多公里，全流域涉及19個(gè)省份，流域面積180萬平方公里，長期以來存在“九龍治水”的難題。
如何解決？
長江保護(hù)法進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制。
以國務(wù)院為核心構(gòu)建長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，是我國流域管理機(jī)制的重大變革，也是長江保護(hù)法一大亮點(diǎn)，它加強(qiáng)了長江保護(hù)中的行政地域協(xié)調(diào)，打破了以往長江保護(hù)中的行政邊界，有助于從源頭上防控污染，也進(jìn)一步明確了長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)作模式、管理監(jiān)督方式和職責(zé)、權(quán)限，細(xì)化具體設(shè)計(jì)，防止在齊抓共管中出現(xiàn)部門間推諉、監(jiān)管缺失。
長江保護(hù)法從長江流域系統(tǒng)性和特殊性出發(fā)，建立健全長江生態(tài)環(huán)境的硬約束機(jī)制。一方面，實(shí)行長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，建立長江保護(hù)約談制度，規(guī)定國務(wù)院定期向全國人大常委會(huì)報(bào)告長江保護(hù)工作。另一方面，針對(duì)長江禁漁、岸線保護(hù)、非法采砂等重點(diǎn)問題，增加處罰方式，提高罰款額度，切實(shí)增強(qiáng)法律實(shí)施剛性。
“這是一部促進(jìn)長江流域高質(zhì)量發(fā)展的好法。今后必須強(qiáng)調(diào)全民守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。”孫佑海建議，有關(guān)部門要嚴(yán)格落實(shí)法定義務(wù)，切實(shí)負(fù)起責(zé)任，嚴(yán)肅進(jìn)行處理，及時(shí)制定有關(guān)的配套法規(guī)和規(guī)章，為保障長江保護(hù)法的全面實(shí)施創(chuàng)造有利的條件和環(huán)境。
“要按照長江保護(hù)法的規(guī)定加大履職力度，嚴(yán)格執(zhí)法，用足用好長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的政策依據(jù)和法律適用依據(jù)。”劉昌強(qiáng)說，這部法，將為長江生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)提供更有力的司法保障。（記者 李萬祥）
