不久前，《國務(wù)院關(guān)于財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》（以下簡稱“《報告》”）提請十四屆全國人大常委會第五次會議審議。作為地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的“壓艙石”，中國轉(zhuǎn)移支付有哪些制度安排？多年來實施效果怎樣？如何進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度？
地方“收不抵支”說法不靠譜
近期，網(wǎng)上對地方財政運(yùn)行有一些說法，如“多數(shù)省市收不抵支”“少數(shù)省市‘養(yǎng)’全國”等。記者通過采訪了解到，類似說法不靠譜。
首先要明確，所謂“收不抵支”中的“收”包含哪些收入。預(yù)算法規(guī)定：地方各級一般公共預(yù)算收入包括地方本級收入、上級政府對本級政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級政府的上解收入。
分析地方財力，需要考慮地方一般公共預(yù)算總體情況，不能僅考慮本級收入，還要看轉(zhuǎn)移支付等其他收入。其中，轉(zhuǎn)移支付是地方財力的重要來源。
什么是轉(zhuǎn)移支付？財政轉(zhuǎn)移支付是指上級政府對下級政府無償撥付的資金，包括中央對地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付。作為政府宏觀調(diào)控的重要政策工具，它主要用于解決地區(qū)財政不平衡問題，推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。
以2022年為例：當(dāng)年中國地方一般公共預(yù)算收入約為20.6萬億元，其中本級收入10.9萬億元，只占一半左右；當(dāng)年中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入則達(dá)到9.7萬億元。再加上從地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余約1.2萬億元，當(dāng)年地方收入總量約為21.8萬億元。
再看“支”。在上述收入基礎(chǔ)上，收支相抵情況如何？2022年，地方一般公共預(yù)算支出約22.5萬億元，可以說“收支總量相抵”。同時，地方財政赤字為7200億元，與預(yù)算持平?？梢?，所謂地方財政“收不抵支”的說法是站不住腳的。
規(guī)模提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化……轉(zhuǎn)移支付資金，已成為地區(qū)財力均衡和地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的“壓艙石”。
《報告》顯示，近年中央財政通過優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大對地方轉(zhuǎn)移支付力度。從資金規(guī)模看，2023年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到10.06萬億元。從支出結(jié)構(gòu)看，為增強(qiáng)地方財政統(tǒng)籌能力，不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比。
今年，轉(zhuǎn)移支付資金繼續(xù)為地方財政特別是基層財政平穩(wěn)運(yùn)行提供有力保障。據(jù)了解，截至8月底，中央對地方轉(zhuǎn)移支付已下達(dá)9.55萬億元，具備條件的都已經(jīng)下達(dá)完畢。
財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，今年中央財政將約4萬億元轉(zhuǎn)移支付資金納入直達(dá)機(jī)制管理。1—8月，已經(jīng)下達(dá)直達(dá)資金3.83萬億元，除部分據(jù)實結(jié)算項目外已全部下達(dá)，占2023年直達(dá)資金總規(guī)模的95.1%。在資金使用方面，除由地方統(tǒng)籌用于支持清算上年退稅減稅降費(fèi)外，各地已形成支出2.37萬億元，占中央財政已下達(dá)資金的69.2%，快于序時進(jìn)度2.5個百分點(diǎn)。
轉(zhuǎn)移支付政策效能不斷提高
縱向看，自中國1994年實施分稅制財政體制改革以來，規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度逐步建立。
記者了解到，2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，中央財政增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，并清理整合專項轉(zhuǎn)移支付。2019年，中央對地方稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付；整合設(shè)立共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，主要用于履行教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等基本民生領(lǐng)域的中央財政支出責(zé)任，為與預(yù)算法規(guī)定銜接，編制預(yù)算時暫列入一般性轉(zhuǎn)移支付。2020年，創(chuàng)設(shè)財政資金直達(dá)機(jī)制……多年來，隨著中國轉(zhuǎn)移支付制度逐步完善，轉(zhuǎn)移支付的政策效能不斷提高。
橫向看，國際經(jīng)驗表明，一些國家的央地財力轉(zhuǎn)移存在逆向激勵、放任地方政府“躺平”等問題。如何促進(jìn)正向激勵、調(diào)動地方財力改善的積極性？
據(jù)了解，中國自2005年以來實施“三獎一補(bǔ)”（對財政困難縣政府增加本級稅收收入，以及省市級政府增加對財政困難縣財力性轉(zhuǎn)移支付給予獎勵；對縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員給予獎勵；對產(chǎn)糧大縣給予獎勵；對以前緩解縣鄉(xiāng)財政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助）政策，不斷健全縣級基本財力保障機(jī)制，引導(dǎo)帶動地方政府下沉財力。2018—2023年，縣級基本財力保障機(jī)制獎補(bǔ)資金由2462.79億元增至4107億元，年均增長10.8%。
“中國總體上形成了以財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分為依據(jù)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付有效組合、協(xié)調(diào)配合、結(jié)構(gòu)合理的轉(zhuǎn)移支付體系。”財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。
目前，一般性轉(zhuǎn)移支付主要用于均衡地區(qū)間財力配置，保障地方政府日常運(yùn)轉(zhuǎn)和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付主要用于履行中央承擔(dān)共同財政事權(quán)的支出責(zé)任，增強(qiáng)地方對基本民生和基本公共服務(wù)的保障能力；專項轉(zhuǎn)移支付主要用于辦理特定事項，引導(dǎo)地方貫徹落實黨中央重大決策部署。
針對各類轉(zhuǎn)移支付資金的分類管理，《報告》明確了方向：
一般性轉(zhuǎn)移支付——結(jié)合財力狀況穩(wěn)步增加，并向中西部財力薄弱地區(qū)傾斜，完善分配方法，促進(jìn)地區(qū)間財力分布更加均衡。
共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付——根據(jù)中央財政支出責(zé)任足額安排，探索實行差異化的補(bǔ)助政策，推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)水平更加均衡。
專項轉(zhuǎn)移支付——根據(jù)黨中央、國務(wù)院重大決策部署合理安排，資金定向精準(zhǔn)使用，強(qiáng)化對地方的引導(dǎo)激勵，并逐步退出市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域。
值得注意的是，《報告》還提出“推動完善轉(zhuǎn)移支付法律制度”，包括推動修改預(yù)算法、將共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付單獨(dú)作為一類管理、適時研究制定財政轉(zhuǎn)移支付條例等。專家分析，此舉釋放出將制度建設(shè)作為未來改革重點(diǎn)的信號。目前，中國轉(zhuǎn)移支付制度并無專門法律，主要靠財政部的部門規(guī)章進(jìn)行規(guī)范。相關(guān)制度建設(shè)的推進(jìn)，將進(jìn)一步增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范性和權(quán)威性、提高政策效能。
推動轉(zhuǎn)移支付管理制度改革
專家指出，中國財政轉(zhuǎn)移支付制度在一些方面還有待完善，如相關(guān)法制建設(shè)、管理機(jī)制建設(shè)、分配使用和績效管理、省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革等。
中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院教授呂冰洋分析，現(xiàn)行制度下，一般性轉(zhuǎn)移支付僅在中央政府與省級政府間進(jìn)行劃分，中央財政先將轉(zhuǎn)移支付資金撥付到省級財政，省級財政再向地縣級財政撥付。省級政府實際上充當(dāng)了一般性轉(zhuǎn)移支付資金配置的樞紐角色，這有可能影響資金配置效率。
轉(zhuǎn)移支付可以有效縮小各省份間的財力差距，但省以下各級行政單位內(nèi)部同樣存在財政不平衡問題。即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣東、江蘇、浙江等東部沿海省份，各城市之間、省會城市與其他城市之間、計劃單列市與普通地級市之間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入等方面仍有不小的差距，區(qū)域財力均衡問題不容小覷。
那么，既然央地之間可通過轉(zhuǎn)移支付改善財力均衡問題，省以下財政是否同樣可以？上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授范子英認(rèn)為，應(yīng)在中央與地方事權(quán)劃分的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步明晰省和市、市和縣的事權(quán)劃分；收入和支出劃分之后，“省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付”是必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。
例如，四川省內(nèi)一些市縣財政較為困難，對上級財力性轉(zhuǎn)移支付資金依賴程度較高。不久前，四川省出臺省級財政財力性轉(zhuǎn)移支付辦法，對不同地區(qū)進(jìn)行分類測算、分層保障，以適應(yīng)該省人多地廣、發(fā)展不均、市縣財政狀況差異大的實際情況，推動完善省級財政財力性轉(zhuǎn)移支付制度機(jī)制。
從全國視角看，解決省以下財政不平衡問題、避免省內(nèi)個別城市“一家獨(dú)大”等現(xiàn)象，還需要進(jìn)一步推進(jìn)省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革。
《報告》明確，將督促指導(dǎo)省級政府落實主體責(zé)任，清晰界定省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任，理順省以下政府間收入劃分，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度。
一方面，推動省級結(jié)合財力可能加大對市縣一般性轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)省內(nèi)財力均衡。另一方面，根據(jù)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任分擔(dān)比例、常住人口規(guī)模等，結(jié)合政策需要和財力可能等，足額安排共同財政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，確保共同財政事權(quán)履行到位。此外，還要規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付管理，根據(jù)政策目標(biāo)合理安排省以下專項轉(zhuǎn)移支付項目。
防止轉(zhuǎn)移支付資金成為“唐僧肉”，還要加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付分配使用和績效管理。為此，財政部將優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付分配辦法，完善支出成本差異、財政困難程度評價方法等工具，探索建立區(qū)域間均衡度評估機(jī)制及指標(biāo)體系，合理確定支出標(biāo)準(zhǔn)和支出責(zé)任分擔(dān)比例。在改進(jìn)績效管理方面，要健全轉(zhuǎn)移支付績效指標(biāo)體系，加大績效評價結(jié)果運(yùn)用力度，確保將資金用在“刀刃”上。
