小水電在我國是指裝機容量在5萬千瓦以下的水電站，是國際公認(rèn)的清潔可再生能源、中小村鎮(zhèn)防洪灌溉供水和中小河流水資源綜合利用的重要基礎(chǔ)設(shè)施。聯(lián)合國一直在呼吁，發(fā)展中國家要充分認(rèn)識小水電在改善民生、保護環(huán)境方面的獨特優(yōu)勢。
小水電在我國的綠色低碳發(fā)展、脫貧攻堅等方面一直發(fā)揮著積極作用。然而，由于行業(yè)發(fā)展的歷史跨度大、部分早年建設(shè)的小水電規(guī)劃設(shè)計不夠科學(xué)、運行管理不夠完善，造成局部河段減水脫流。此外，部分小水電站設(shè)施也在陳舊老化。因此，2018年，水利部、國家發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部開始清理整治小水電行業(yè)，明確要求“分類整治、一站一策”(分退出、保留、整改三類)。
在長江經(jīng)濟帶2020年確定的整治方案中，需拆除的小水電數(shù)量僅占總量的14%，絕大部分是保留和整改。但筆者近期觀察到，部分省區(qū)卻改變方案，一些地方小水電拆除比例甚至高達近100%，且這種“一刀切”拆除的做法正擴大到長江經(jīng)濟帶以外的其他省區(qū)，由此產(chǎn)生的新問題和隱患風(fēng)險不能忽視，亟須高度重視。
1.既不利于防洪又無益于“雙碳”
從水利角度看，“一刀切”拆除小水電首先將給防洪減災(zāi)埋下嚴(yán)重的安全隱患。水庫大壩是現(xiàn)代社會必不可少的重要基礎(chǔ)設(shè)施，而水電站只是水庫大壩的副產(chǎn)品。水庫蓄水的同時也蓄積了大量勢能，放水過程中若不進行消能，必然影響水庫大壩和下游岸坡的穩(wěn)固安全。而水電站利用水流落差發(fā)電，是實現(xiàn)消能、保護水庫大壩安全的最有效手段。
目前，部分地區(qū)保留水庫大壩卻拆掉水電站的做法，既不會恢復(fù)河流原貌，又將水庫置于容易垮壩潰壩的高風(fēng)險中。因為，水庫大壩泄洪道的設(shè)計只能用于短時泄洪，不能長期開啟。拆除水電站，導(dǎo)致水庫放水無法再經(jīng)過水電站消能，只能從泄洪道帶著巨大能量“飛流直下”，使得大壩的運行調(diào)度完全脫離了設(shè)計工況，泄洪道一直處于非正常運行模式下。有些大壩僅僅持續(xù)一年多時間，就出現(xiàn)了壩基混凝土剝落、鋼筋裸露、邊坡混凝土墻沖毀等嚴(yán)重安全問題。2019年8月被拆除水電站后的湖南張家界長潭河、茶庵、茶林河、木龍灘等水庫即是例證。此外，沒有了水電站，大壩的日常安全巡檢維護、泄洪閘門的電源供給、水庫的精準(zhǔn)調(diào)度、防汛物資的及時補充等防汛基礎(chǔ)保障工作也受到了影響?？梢哉f，長此以往，后患無窮。
從環(huán)保角度看，“一刀切”拆除小水電也不利于“碳達峰碳中和”目標(biāo)的落實。“雙碳”目標(biāo)下，我國可再生能源將走上電力主場。據(jù)業(yè)內(nèi)測算，2030年我國風(fēng)電、光電發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)后，還將有1萬億千瓦時的電量缺口。而小水電占我國水能資源總量的1/5，其發(fā)電和減排的貢獻不可忽視。根據(jù)估算，我國水電開發(fā)程度若從目前的不到44%增至發(fā)達國家平均80%的水平，就能滿足2030年的電量缺口需求。
同時，在儲能蓄能方面，小水電也有重要意義。風(fēng)電、光電發(fā)展規(guī)模越大，對電網(wǎng)儲能要求就越高。統(tǒng)計顯示，全球儲能項目絕大多數(shù)都以抽水蓄能為主要方式。歐美國家風(fēng)光電項目的快速增長以及靈活的電網(wǎng)建設(shè)，都是以優(yōu)先和充分開發(fā)水電為基礎(chǔ)。最近，國際能源署發(fā)布特別報告，強調(diào)“全球能源轉(zhuǎn)型不應(yīng)‘遺忘’水電”。然而，目前抽水蓄能在我國電網(wǎng)中占比僅為1.43%，而發(fā)展大型抽水蓄能又受到廠址資源稀缺的制約。許多小水電可以改造成分布式的抽水蓄能電站，成為靈活電網(wǎng)的重要支撐。此外，當(dāng)前小水電在資源潛力尚未充分開發(fā)的情況下就在部分地區(qū)被“一刀切”拆除，使這些本已實現(xiàn)了電力“碳達峰”的地區(qū)反而要靠增加煤電來解決缺電和電網(wǎng)穩(wěn)定問題，與“雙碳”目標(biāo)無疑背道而馳。
2.易引發(fā)法理、經(jīng)濟和社會問題
從鄉(xiāng)村振興的角度看，水電站是農(nóng)村的重要水利基礎(chǔ)設(shè)施。水法、電力法、可再生能源法及近年來黨中央國務(wù)院的一系列文件，都明確支持農(nóng)村開發(fā)水能資源。
當(dāng)前，一些地區(qū)將小水電與違法采挖、亂搭亂建等并列，以“違法違規(guī)”為由強制拆除的現(xiàn)象，帶來一系列法理問題：一是部門規(guī)章、地方性法規(guī)超越了國家法律。很多小水電是在自然保護區(qū)、濕地公園等劃定前建設(shè)的，一些地方依據(jù)部門規(guī)章、地方性法規(guī)就否定依水法、行政許可法、環(huán)境影響評價法審批建設(shè)的水電站合法性，是下位法否定上位法。二是“嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境”的認(rèn)定不規(guī)范。小水電是否嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，須按國家規(guī)定由專業(yè)機構(gòu)進行評估鑒定。目前有很多并不在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)、環(huán)評論證和環(huán)保驗收都合格甚至被水利部評定為“綠色小水電”的電站，也被認(rèn)為是“嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境”而遭到強制拆除。
此外，為解決自然保護區(qū)劃定與人民生產(chǎn)生活存在嚴(yán)重矛盾的問題，避免合法的水利水電工程被大面積拆除，2020年自然資源部71號文件明確規(guī)定：“自然保護區(qū)原核心區(qū)和原緩沖區(qū)，自然保護區(qū)設(shè)立之前就存在的合法水利水電等設(shè)施，可調(diào)整為一般控制區(qū)。”但現(xiàn)實中，這一文件精神并未有效落實，部分保護區(qū)的邊界劃定仍不合理。
客觀上看，我國小水電所在地區(qū)大多是剛摘帽的國家級貧困縣，水電是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、就業(yè)的重要支柱，且大多數(shù)是地方政府按國家政策招商引資的重點項目。“小水電”一旦被“一刀切”式拆除，將對地方市縣財政收入造成較大影響。特別是履行了審批核準(zhǔn)和驗收手續(xù)、符合行政許可法、環(huán)境影響評價法等法律法規(guī)的水電站，行政許可還未到期時就被強制拆除，需要大量資金補償，再加上大壩后續(xù)防洪安保、維護養(yǎng)護還需大筆支出，這些都給地方財政帶來很大壓力。同時，電站在資產(chǎn)賠償、職工安置、銀行貸款等都未落實的情況下就被強拆，也容易引發(fā)社會問題。
還應(yīng)看到，水電將河流破壞性動能轉(zhuǎn)化為電能，是避免水土流失、減少滑坡泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的有效手段。很多偏遠(yuǎn)山區(qū)正是得益于小水電開發(fā)才擺脫了山洪頻發(fā)、沖房毀田的困境，經(jīng)濟社會發(fā)展才有了基礎(chǔ)保障，而“一刀切”拆除小水電會大大降低當(dāng)?shù)氐钟刭|(zhì)災(zāi)害的能力，使因災(zāi)致貧、因災(zāi)返貧的風(fēng)險增加。
3.科學(xué)整治小水電必須有的放矢
從科學(xué)的角度看，水電站既不消耗水，也不污染水。部分小水電所在河道出現(xiàn)減水脫流現(xiàn)象，并非一定是小水電的固有缺陷，還可能存在自然氣候地理和運行管理不善等多重原因。如今，這些問題通過技術(shù)改造和加強管理均可以解決。
今年7月22日，《黨中央國務(wù)院關(guān)于新時代推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見》發(fā)布，再次明確“要因地制宜發(fā)展綠色小水電”。當(dāng)前整治小水電行業(yè)確有必要，但須防止從過去的“重建輕管”變成“一拆了之”。為此，筆者提出以下四點建議：
應(yīng)有的放矢地解決部分電站的生態(tài)不良影響。目前，小水電行業(yè)已全面完成“生態(tài)流量泄放”的技術(shù)改造，并建立了實時在線監(jiān)測管理系統(tǒng)，以確保在滿足河道生態(tài)流量之后才能發(fā)電。原本坡降陡、除了雨季就很難存住水的河道，反而因為有了水電站蓄豐補枯，顯著提高了水源涵養(yǎng)能力。小水電整治應(yīng)以科學(xué)確定、嚴(yán)格監(jiān)管“生態(tài)流量”為重點，盡快建立生態(tài)電價制度。
已拆除的壩后渠道電站應(yīng)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)。保留大壩卻拆除水電站的做法有違科學(xué)規(guī)律。目前失去水電站消能的水庫大壩，有的庫容高達上億立方米，有的壩下一兩公里就是村莊學(xué)校，一旦水庫垮壩潰壩，后果不堪設(shè)想。當(dāng)下正值汛期，須盡快讓大壩回到正常運行狀態(tài)，從根本上消除重大安全隱患。
拆除水電站前應(yīng)做好系統(tǒng)工程的評估論證。水電是兼具多重社會效益的系統(tǒng)工程，在發(fā)達國家拆除一個水電站所需的可行性評估論證，甚至不比建設(shè)一個電站少，為的就是防止巨大的資源浪費。迄今為止，國內(nèi)外還沒有大壩集中退出、水電站集中拆除的先例。拆除電站有哪些風(fēng)險，拆除后如何修復(fù)生態(tài)，對局部電網(wǎng)及當(dāng)?shù)胤篮?、供水、灌溉、交通有哪些影響，都須?jīng)相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家深入研究論證，確保整改方案經(jīng)得起歷史和實踐檢驗。
確須退出的小水電站應(yīng)確保補償及時到位。依法審批建設(shè)的水電站，沒有補償就強制拆除，不符合民法典和行政許可法的規(guī)定。據(jù)筆者了解，目前許多電站在未明確是否有補償?shù)那闆r下就被拆除，少數(shù)有補償協(xié)議的電站也一直未能落實補償資金。針對這一問題，應(yīng)考慮水電站資產(chǎn)評估價值及未來經(jīng)營期限內(nèi)的預(yù)期收益，給予退出類小水電公平合理的補償。
(作者：王亦楠，系北京市習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員)
